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La economía política de los gobiernos del FMLN

El último semestre del gobierno saliente y el primero del gobierno entrante enfrentaron la crisis conteniendo sus peores efectos, retrasando la elaboración del Plan Quinquenal 2009-2014. Con más de una década de retraso, la administración Funes estaba llamada a diseñar y sentar las bases de la transformación económica y social de la posguerra.

La economía política de los gobiernos del FMLN. Un balance nueve años después (I)
Por Alberto Arene, Economista/analista
7 de Junio de 2018

El “modelo” económico implementado antes y después de los Acuerdos de Paz por la administración Cristiani (1989-1994) continuó en los gobiernos de Calderón Sol (1994-1999) y Flores (1999-2004) donde acabó mostrando claros signos de agotamiento: baja inversión y crecimiento, limitada creación de empleos decentes, déficit fiscal y deuda pública en crecimiento, altísimo déficit comercial financiado por flujo creciente de remesas. Una inserción invertida a la globalización con exportación de mucha gente y capital humano, y muy pocos bienes y servicios de limitado valor agregado.

Estos signos se exacerbaron en la administración Saca (2004-2009) y con los efectos de la crisis financiera internacional que golpeó severamente a El Salvador en 2009. El último semestre del gobierno saliente y el primero del gobierno entrante enfrentaron la crisis conteniendo sus peores efectos, retrasando la elaboración del Plan Quinquenal 2009-2014. Con más de una década de retraso, la administración Funes estaba llamada a diseñar y sentar las bases de la transformación económica y social de la posguerra.

Más allá de los errores del primer gobierno del FMLN, desde la Secretaría Técnica de la Presidencia con el Asocio para la Prosperidad con el gobierno de Obama, el FOMILENIO II y el Consejo para el Crecimiento conformado por representantes del Gobierno y del sector privado, se diseñó y comenzó a ejecutarse la más importante estrategia de transformación económica de la posguerra. Después de identificar los dos principales obstáculos al crecimiento (inseguridad y baja rentabilidad de los bienes transables) se identificó cómo aprovechar las potencialidades geoeconómicas de El Salvador.
Se partió de potenciar los grandes activos de la franja marino-costera con un énfasis en el desarrollo de la zona oriental –un tercio del territorio nacional improductivo abandonado a su suerte– priorizando la transformación productiva y educativa: sistema educativo, escuelas e institutos técnico-vocacionales, carreteras, tierras, playas, puertos, aeropuertos, zonas extraportuarias, e infraestructura logística.
Superar la trampa del bajo crecimiento y del alto endeudamiento a partir de la geoeconomía conllevaba, entre otros, fortalecer la competitividad y las cadenas de valor, aumentando la productividad y calidad (educación/formación) y reduciendo altos costos artificiales (burocracia y lentitud en instituciones, aduanas y logística, corrupción, contrataciones innecesarias), desarrollar aceleradamente la estrategia logística integral (carreteras, pasos fronterizos y aduanas, modernización y ampliación del Aeropuerto Internacional, concesión del Puerto de La Unión, desarrollo de las zonas extraportuarias, corredor logístico Puerto de La Unión-Puerto Cortés, dentro de una estrategia holística industrial-exportadora).
Todo ello dentro de un nuevo modelo de crecimiento hacia afuera liderado por las exportaciones que desatara la inversión privada, la creación de empleo decente, salarios dignos e ingresos fiscales, aumentando el crecimiento del PIB y reduciendo el déficit comercial, el déficit fiscal y la deuda pública.
En este contexto, los asocios público-privados eran –y siguen siendo– el gran instrumento para fomentar la inversión público-privada y el crecimiento sin endeudar al Estado y a sus instituciones autónomas, hacer las grandes y medianas obras para crear una gran plataforma productiva y exportadora competitiva, sacando al país de la postración y del estancamiento, recuperando tanto tiempo perdido y acelerando la construcción del futuro.
El gobierno del presidente Funes enfrentó la oposición del FMLN a las leyes de APP y su reforma, de facilitación y agilización del comercio y de aduanas, de extinción de dominio, y de procedimientos administrativos. Todo fue siempre contracorriente. Ante los riesgos de perderse la cooperación y el FOMILENIO II, con el apoyo de algunos dirigentes del partido y de la oposición, se logró superar lentamente dichos obstáculos, avanzando la asistencia técnica preparatoria y quedando listo el texto definitivo para la firma del FOMILENIO II. Por desavenencias crecientes con el presidente Funes, el Gobierno de Estados Unidos decidió firmarlo con el presidente entrante.
Las dimensiones del saqueo público del primer gobierno del FMLN que salió a la luz pública cuatro años después con el juicio de la Fiscalía General de la República pueden esconder la visión original, la estrategia de desarrollo económico-social, los programas y proyectos concretos en ejecución o muy cercanos de estarlo, que dicho gobierno dejó al país y a su sucesor. Y esconder también el que este último no los haya aprovechado debidamente.
El primer legado del presidente Funes al país fue contener el proyecto castro-chavista cuando los tres principales dirigentes del FMLN le propusieron conformar un Consejo de Estado coordinado por él donde se tomarían las grandes decisiones. Su diferente visión política, el medio millón de votos que aportó al triunfo del primer gobierno de izquierda electo de la historia y su considerable soberbia lo llevaron a rechazar semejante propuesta en el momento en que la billetera de Chávez era muy grande y disponían avanzar en el control del poder.
Inmediatamente después declaró que Lula y Obama eran sus referentes –ni Castro ni Chávez– aunque visitó a este último como presidente electo (19.5.2009) y restableció relaciones diplomáticas con Cuba el primer día de su mandato (1.6.2009). En mayo de 2012 Funes rechazó el ingreso de El Salvador al ALBA o Petrocaribe afirmando: “No creo que por ingresar a Petrocaribe vamos a encontrar gasolina más barata, eso es un mito”.
Esta identificación en el espacio internacional y su equidistancia del Castro-chavismo explicaría por qué Estados Unidos fue a su encuentro firmándose la Alianza para el Crecimiento y preparándose con la Secretaría Técnica de la Presidencia el impulso de Fomilenio II y la asistencia técnica para el impulso de los dos grandes asocios público-privados, apoyando además la concesión del Puerto de La Unión con el Banco Mundial y su Corporación Financiera Internacional como asesora del proyecto de concesión.
El Fomilenio II impulsaría proyectos de capital humano, clima de inversiones e infraestructura logística, contribuyendo a atraer inversión privada nacional y extranjera, incentivando el crecimiento económico y el desarrollo social, y creando un ciclo productivo que contribuya a la generación de empleo y reducción de la pobreza. Este fue el segundo legado del gobierno de Funes aunque su confrontación creciente y permanente con ARENA, con el sector privado, y con la misma embajadora de Estados Unidos, lo desgastaron y desdibujaron, y aún más el saqueo público en referencia.
Funes mandaba en su gobierno aunque negociara con el FMLN. En el segundo gobierno manda el partido, su visión y proyecto estratégico es el socialismo por etapas, sus grandes aliados estratégicos son Cuba y Venezuela que ofreció recursos multimillonarios con grandes expectativas de contribuciones entre $500 y 600 millones anuales. La cooperación de Estados Unidos la complementaría priorizando aquellas iniciativas que consideraran útiles y funcionales a su proyecto.
Y con esta dualidad comenzó precisamente el gobierno de Sánchez Cerén cuyo primer día firmó un Convenio de Cooperación con Petrocaribe y 4 meses más tarde con la Corporación del Reto del Milenio, el Fomilenio II, con una donación de $277 millones y una contrapartida del gobierno salvadoreño de $88.2 millones.
Pero a seis meses de iniciado el gobierno, el precio de petróleo internacional se redujo a la mitad, y comenzó el calvario económico-financiero y social de Venezuela, quedándose el gobierno salvadoreño sin sus recursos. Pero la cooperación de 3 millones de galones mensuales a la empresa ALBA Petróleos se mantuvo desde 2008 hasta nuestros días, con 50 % de la factura pagada a 90 días y el otro 50 % a 25 años con 1 % de interés anual. En sus primeros tres años, el segundo gobierno del FMLN fue bastante exitoso en conciliar y mantener su alianza con la Venezuela chavista y la cooperación de Estados Unidos.
El segundo gobierno del FMLN abandonó buena parte de la visión, estrategia e instrumentos de desarrollo dejados por el primer gobierno. La del Asocio para el Crecimiento y el Fomilenio II impulsaría un nuevo modelo productivo y exportador competitivo que priorizaría la inversión público-privada en proyectos estratégicos, superando progresivamente la trampa del bajo crecimiento y alto endeudamiento. Esta estrategia fue abandonada, priorizándose en su lugar el gasto público y el financiamiento del déficit fiscal con el aumento de tasas e impuestos, y con mayor deuda pública sin estrategia de sostenibilidad alguna. Terminaron llevando al país al impago y a un ajuste desordenado que recortó el gasto social y la inversión pública, relegando la estrategia de transformación productiva y retrocediendo la competitividad.
El gobierno de Sánchez Cerén llevó al fracaso la concesión del Puerto de La Unión (PLU) al incumplir con las dos condiciones para la concesión exitosa acordadas por el gabinete económico del gobierno Funes y la junta directiva de CEPA: 1. Que el gobierno incluyera en su proyecto de presupuesto 2015 –y en años venideros– $15 millones para el dragado del canal de acceso desde -7 m en algunos puntos a -10 m primero y -12 m después según demanda, evitando que los barcos quedaran atrapados en el lodo del azolvamiento.
Adjudicada la concesión, iniciaría el proceso licitatorio para los servicios de dragado, comprometiéndose el Estado a mantener transitable y seguro el canal de acceso. 2. Que el gobierno y CEPA alentarían y darían incentivos para la migración de los contenedores del Puerto de Acajutla al PLU para que la empresa ganadora de la concesión perdiera menos dinero en los primeros años de operación hasta alcanzar su punto de equilibrio 4 años después.
Y para que El Salvador no quedara sin puerto de contenedores después que puerto Quetzal concesionado –ahora bajo APM-Mearsk– dragando a -15 m para recibir barcos post-panamax que bajarían el valor del flete, pudiendo competir solo desde el PLU concesionado a una gran operadora internacional. Al incumplir con los requisitos 1 y 2, ninguno de los operadores interesados ofertó, eliminando el “apetito del mercado” y logrando el fracaso de la concesión.
Respecto a la ampliación del Aeropuerto Internacional (AI), el Plan Maestro elaborado por la empresa Kimley Horn and Associates. Inc. –ganadora de la licitación conducida por CEPA y financiada por el USTDA– fue presentado públicamente en casa presidencial en diciembre de 2013. El estudio del valor por dinero –financiada por el MCC– para evaluar la factibilidad y conveniencia de un APP para el financiamiento de la ampliación del AI concluyó en abril de 2014.
Adicionalmente, el BID preparó otro estudio-propuesta de financiamiento concluido en abril-mayo de 2014. Desde el 1er. día de la gestión del nuevo gobierno estaban listas las condiciones para estructurar la licitación que conduciría a iniciar las dos primeras etapas de la ampliación de la terminal, entonces y ahora con una capacidad de 1.6 millones de pasajeros anuales ya superada en 2013 en 732 mil pasajeros.
Dado las proyecciones de crecimiento de 5 % anual de tráfico por el hub de AVIANCA, urgía iniciar la primera fase de la ampliación (2014-2017) que llevaría la terminal a una capacidad de 3 millones con una inversión de $114.9 millones, continuando con la segunda fase (2018-2022) con 3.6 millones de pasajeros con una inversión de $100.9 millones, seguida de la tercera fase (2023-2027) con 4.1 millones de pasajeros con una inversión de $78.3 millones y la 4ª fase (2028-2032) con capacidad de 6 millones de pasajeros con una inversión de $198 millones para una inversión total de $492.2 millones.
La ampliación de la terminal tiene ahora más de 3 años de atraso, con una sobresaturación de 1.6 millones para un tráfico estimado de 3.2 millones al finalizar 2018, doblando su capacidad instalada. Para finales de 2020 el país requiere concluidas las dos primeras fases de la ampliación, igualando el tráfico proyectado e iniciando en 2021 la tercera fase de la ampliación.

Última modificación: 22 de junio de 2018 a las 15:16

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